李海生

中國環(huán)境科學(xué)研究院 院長(cháng)，研究員

長(cháng)江流域擁有全國35%的水資源量，承載了全國33%的人口，貢獻了35.4%的國內生產(chǎn)總值（GDP），是我國經(jīng)濟所在、活力所在，經(jīng)濟社會(huì )地位和生態(tài)環(huán)境價(jià)值突出。經(jīng)過(guò)近20年的治理，長(cháng)江流域水環(huán)境質(zhì)量顯著(zhù)改善。2020年，長(cháng)江流域符合GB 3838—2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》Ⅰ類(lèi)~Ⅲ類(lèi)標準的水質(zhì)監測斷面數量占比為96.7%，比全國平均水平高13.3%，較2015年提高14.9%；干流全線(xiàn)達到Ⅱ類(lèi)水質(zhì)；劣Ⅴ類(lèi)斷面數量占比較2015年降低6.1%。然而，長(cháng)江流域河湖連通性下降、濕地面積萎縮、湖泊富營(yíng)養化、岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)強度較高等環(huán)境問(wèn)題仍然突出，難以滿(mǎn)足經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和人民日益增長(cháng)的美好生活需要。在生態(tài)環(huán)境部的領(lǐng)導下，長(cháng)江生態(tài)環(huán)境保護修復聯(lián)合研究中心組織實(shí)施了長(cháng)江生態(tài)環(huán)境保護修復聯(lián)合研究項目?；谠擁椖?，分析長(cháng)江水生態(tài)環(huán)境主要問(wèn)題，剖析問(wèn)題成因，提出進(jìn)一步加強長(cháng)江生態(tài)環(huán)境保護的對策建議，旨在持續打好長(cháng)江保護修復攻堅戰，進(jìn)一步推動(dòng)長(cháng)江經(jīng)濟帶成為我國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰場(chǎng)。

01

長(cháng)江流域水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題與挑戰

1.1   資源開(kāi)發(fā)利用與水生態(tài)環(huán)境保護矛盾突出

1.1.1   長(cháng)江流域河流連通性下降

長(cháng)江流域多年平均降水量約為1100 mm，多年平均入海徑流量為9190億m3，多年平均水資源總量為9958億m3，約占我國水資源總量的1/3；同時(shí)，長(cháng)江干流從河源到河口總落差約5400 m，上游雅礱江、岷江、大渡河、嘉陵江、烏江等大的支流河流落差也達到了2000~4000 m，豐富的徑流量和巨大的落差帶來(lái)豐富的水力資源。自20世紀50年代開(kāi)始，長(cháng)江流域建成水庫5.16萬(wàn)座、水電站1.94萬(wàn)座，赤水河之外的472條較大支流的干流上全部建有攔河水壩。根據《2020年長(cháng)江流域及西南諸河水資源公報》，2020年長(cháng)江流域1761座大中型水庫的年末蓄水量達2 287.21億m3，占長(cháng)江入海徑流量（大通水文站數據）的24.48%。各類(lèi)水庫、水電站的建設，導致長(cháng)江上游水文情勢發(fā)生顯著(zhù)改變，河流自然連通性受阻，生境碎片化問(wèn)題突出。

1.1.2   長(cháng)江中下游湖泊濕地面積萎縮

長(cháng)江中下游是我國淡水湖群分布集中的地區之一，歷史上鄱陽(yáng)湖、洞庭湖、太湖、巢湖等均與長(cháng)江自然連通，具有調節水量、削減洪峰、維護長(cháng)江生態(tài)系統完整性的重要作用。隨著(zhù)長(cháng)江流域城市化進(jìn)程加快，城鎮開(kāi)發(fā)面積大幅增加，擠占江河湖庫生態(tài)空間，加之長(cháng)江水庫群建設與工程調水、沿江節制閘建設以及圍湖開(kāi)發(fā)等人類(lèi)活動(dòng)干擾湖泊水系水文格局，長(cháng)江中下游地區湖泊面積不斷萎縮，通江湖泊數量不斷減少。2000—2010年，長(cháng)江經(jīng)濟帶沼澤濕地面積減少742.1 km2，湖泊面積減少220.7 km2，洞庭湖和鄱陽(yáng)湖湖泊面積較20世紀50年代分別減少39.7%和43.6%，沿江湖泊中大部分失去了與長(cháng)江的自然聯(lián)系，長(cháng)江生態(tài)系統的完整性遭到嚴重破壞。如歷史上的通江湖泊洪湖，水利工程阻隔了洪湖與長(cháng)江的自然連通，使湖水水位下降3 m以上，隨后湖區及周?chē)訚傻乇淮笠幠鷫?，導致洪湖水質(zhì)徘徊在Ⅳ類(lèi)~Ⅴ類(lèi)，水生態(tài)系統退化，水生生物多樣性降低。

1.1.3   岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)過(guò)度，影響長(cháng)江水生態(tài)系統

河流岸線(xiàn)被界定為河流兩側水陸邊界范圍內的帶狀區域，是河流生態(tài)系統的重要載體。長(cháng)江岸線(xiàn)作為產(chǎn)業(yè)及城鎮布局的重要載體，以及長(cháng)江生態(tài)屏障和污染物入江的防線(xiàn)，對修復和建設長(cháng)江綠色生態(tài)廊道意義重大。截至2017年，長(cháng)江經(jīng)濟帶干流岸線(xiàn)總長(cháng)度達7897.7 km，其中生態(tài)敏感岸線(xiàn)，如水生動(dòng)物、水產(chǎn)種質(zhì)資源、重要濕地、蓄滯洪區等岸線(xiàn)長(cháng)度達3943.2 km，占長(cháng)江干流岸線(xiàn)總長(cháng)度的49.9%。然而，長(cháng)江人口密集，岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)利用率很高。截至2013年底，長(cháng)江干線(xiàn)擁有生產(chǎn)性碼頭泊位3893個(gè)，碼頭總延長(cháng)3849 km，其中萬(wàn)噸級及以上泊位360個(gè)，還有大量橋梁、取水閘口、排污口等跨江和沿江基礎設施。高強度的岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)，對長(cháng)江水生動(dòng)物和種質(zhì)資源保護、防洪蓄洪、飲水安全等造成較大威脅。

1.2   水污染形勢依然嚴峻

1.2.1   污染排放強度仍然較大

2016年，依托長(cháng)江黃金水道，以長(cháng)江流域為主體的長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展戰略啟動(dòng)實(shí)施，成為實(shí)施的“三大戰略”之一。長(cháng)江經(jīng)濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州11個(gè)?。ㄊ校?，區域人口和GDP均超過(guò)全國的40%，同時(shí)也是污染物排放集中的區域之一。整體上，長(cháng)江經(jīng)濟帶化學(xué)需氧量（COD）、氨氮（NH4+-N）、總氮（TN）、總磷（TP）排放量已經(jīng)越過(guò)庫茲涅茨曲線(xiàn)拐點(diǎn)，排放量進(jìn)入下行期，但由于長(cháng)江經(jīng)濟帶的巨大體量，以及各?。ㄊ校┊a(chǎn)業(yè)結構存在明顯差異，長(cháng)江經(jīng)濟帶區域主要污染物排放量在全國占比仍然較高。根據中國統計年鑒，2011—2017年長(cháng)江經(jīng)濟帶區域廢水排放量為289.47億~321.22億t，占全國廢水排放量的比例穩定在43%左右〔圖1（a）〕；廢水COD、NH4+-N、TN、TP排放量分別為516.55萬(wàn)~916.38萬(wàn)、46.45萬(wàn)~112.98萬(wàn)、103.54萬(wàn)~145.96萬(wàn)、6.91萬(wàn)~17.96萬(wàn)t，分別占全國排放量的39.39%~49.32%、43.39%~48.22%、30.01%~48.81%和29.74%~49.57%〔圖1(b)~圖1(e)〕。從排放量上看，長(cháng)江經(jīng)濟帶區域COD、NH4+-N、TN、TP等指標均呈下降態(tài)勢，但由于單位面積污染物排放強度遠高于全國平均水平，長(cháng)江經(jīng)濟帶區域污染物排放量在全國總量中的占比仍然呈上升態(tài)勢。

圖1  長(cháng)江經(jīng)濟帶區域廢水與主要污染物排放量及其在全國的占比

1.2.2   水質(zhì)總體好轉，但仍有提升空間

2008—2020年長(cháng)江流域Ⅰ類(lèi)~Ⅲ類(lèi)水質(zhì)占比為80.9%~96.7%，低值出現在2011年，高值出現在2020年，總體呈波動(dòng)上升趨勢；劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)占比為0~5.8%，高值出現在2008年，低值出現在2020年，總體呈波動(dòng)下降趨勢。2020年，長(cháng)江流域有510個(gè)國控水質(zhì)監測斷面，其中水質(zhì)優(yōu)良斷面（Ⅰ類(lèi)~Ⅲ類(lèi)）占比從2015年的81.8%提高到2020年的96.7%，比全國平均水平高13.3%，較2015年提高14.9%〔（圖2(a)〕。

圖2  2008—2020年長(cháng)江流域及干流國控監測斷面水質(zhì)類(lèi)別變化

2008—2020年長(cháng)江干流水質(zhì)類(lèi)別演變見(jiàn)圖2(b)。2008年以來(lái)，長(cháng)江干流Ⅰ類(lèi)~Ⅲ類(lèi)水質(zhì)斷面占比均高于90%；2016年，由于監測斷面大幅增加，Ⅰ類(lèi)~Ⅲ類(lèi)水質(zhì)斷面占比有所下降，為94.9%；2017—2020年，長(cháng)江干流Ⅰ類(lèi)~Ⅲ類(lèi)水質(zhì)斷面占比穩定保持在100%，2020年更是全線(xiàn)達到Ⅱ類(lèi)水質(zhì)標準，消除劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)斷面。

2016年之后，TP成為長(cháng)江流域的主要污染因子，其斷面超標率在2016—2019年位列前茅?？臻g上，長(cháng)江流域TP呈現上下游濃度高、中游濃度低的特點(diǎn)，即上游云南、貴州、四川、重慶與下游的上海、江蘇和浙江濃度較高，而中游的湖南、湖北、江西濃度較低；時(shí)間上，在“共抓大保護”方針指引下，長(cháng)江經(jīng)濟帶各?。ㄊ校㏕P濃度均有所下降，尤其是上游的云南、貴州、四川和重慶TP濃度下降較多，為2020年長(cháng)江流域消除劣Ⅴ類(lèi)水體做出了貢獻。但由于各地自然稟賦和經(jīng)濟條件各不相同，除上海和重慶2020年所有國控監測斷面均達到Ⅲ類(lèi)水質(zhì)標準外，其余各?。ㄊ校┧|(zhì)仍有較大提升空間。

1.2.3   面源污染問(wèn)題嚴重，汛期水質(zhì)惡化現象普遍

隨著(zhù)長(cháng)江流域污染管理、治理水平的提升，點(diǎn)源污染問(wèn)題已得到較有效控制，但面源污染問(wèn)題逐漸凸顯，汛期暴雨徑流導致的面源污染已經(jīng)成為長(cháng)江流域水環(huán)境污染的重要原因。盡管長(cháng)江源頭地區有高山融雪、冰川徑流補給，但其占比較小，長(cháng)江徑流主要依靠降雨補給，受季風(fēng)性氣候影響，年內徑流分配不均，夏季4個(gè)月徑流占全年徑流的比例超過(guò)50%。2020年汛期（7—9月），長(cháng)江干流59個(gè)國控監測斷面中Ⅰ類(lèi)~Ⅱ類(lèi)水質(zhì)占比分別為62.7%、72.9%和69.5%，遠低于其他月份；長(cháng)江部分支流水系汛期于5月開(kāi)始，導致支流斷面水質(zhì)在5月開(kāi)始惡化，5月、6月、7月長(cháng)江256條支流的451個(gè)監測斷面中Ⅰ類(lèi)~Ⅲ類(lèi)（優(yōu)良）水質(zhì)的斷面占比分別為89.0%、84.0%和86.5%（圖3），水質(zhì)下降趨勢明顯。

圖3  2020年長(cháng)江流域優(yōu)良水質(zhì)斷面占比

1.3   水生態(tài)系統退化嚴重

1.3.1   長(cháng)江流域漁業(yè)資源量下降

長(cháng)江水系干支流縱橫交錯，大小湖泊星羅棋布，魚(yú)類(lèi)資源豐富，主要漁業(yè)資源包括青、草、鰱、鳙“四大家魚(yú)”，以及銅魚(yú)、鳳鱭、鰻鱺、螃蟹等，出產(chǎn)的“四大家魚(yú)”、中華絨螯蟹等苗種品質(zhì)優(yōu)良，無(wú)可替代。歷史上，長(cháng)江捕撈量約占全國淡水漁業(yè)產(chǎn)量的60%，年產(chǎn)量達到42.7萬(wàn)t；長(cháng)江干流“四大家魚(yú)”魚(yú)苗年產(chǎn)量可達1000億~1300億尾，長(cháng)江口蟹苗歷史年產(chǎn)量達20.05 t。受水工閘壩阻隔、圍湖造田、水域污染以及過(guò)度捕撈等因素影響，長(cháng)江漁業(yè)資源呈下降趨勢，年捕撈量從20世紀50—60年代的30萬(wàn)~40萬(wàn)t降至2000年左右的10萬(wàn)t；長(cháng)江湖北段是長(cháng)江“四大家魚(yú)”魚(yú)苗的主產(chǎn)區，20世紀60年代年均產(chǎn)苗83.8億尾，20世紀80年代降至20.7億尾，20世紀90年代降至6.6億尾；2003年長(cháng)江口蟹苗資源僅為15 kg，蟹苗喪失了商業(yè)價(jià)值。

1.3.2   湖泊水華問(wèn)題突出

長(cháng)江流域上游的滇池，中下游的鄱陽(yáng)湖、洞庭湖、太湖以及巢湖對于區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展具有重要的支撐作用。然而，20世紀90年代之后，長(cháng)江流域湖泊富營(yíng)養化加劇，水華頻發(fā)，直接威脅湖泊生態(tài)服務(wù)功能的實(shí)現，進(jìn)而影響區域經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。自“九五”以來(lái)，將太湖、巢湖和滇池作為治理的“三湖”，持續開(kāi)展富營(yíng)養化治理；2007年以來(lái)，“三湖”營(yíng)養狀態(tài)指數持續下降，但湖泊水華問(wèn)題依然嚴峻。以太湖為例，2007年太湖營(yíng)養狀態(tài)指數為62.4，為中度富營(yíng)養化；2019年已經(jīng)降至54.2，達到輕度富營(yíng)養化，降幅明顯。然而，與營(yíng)養狀態(tài)指數表現不同，太湖湖體葉綠素a（Chla）濃度、藍藻密度以及水華暴發(fā)面積則表現為波動(dòng)上升態(tài)勢。

1.3.3   長(cháng)江口赤潮頻發(fā)

長(cháng)江口是流域與海洋交匯區。流域人類(lèi)活動(dòng)排放的大量污染物通過(guò)長(cháng)江徑流輸送到長(cháng)江口，導致長(cháng)江口及鄰近海域成為我國近岸海域水質(zhì)污染較為嚴重的海域。近30年來(lái)，長(cháng)江口區浮游植物群落結構不斷演變，種類(lèi)組成趨向簡(jiǎn)單，種類(lèi)個(gè)體數量分布不均勻，中肋骨條藻、東海原甲藻等優(yōu)勢物種在適宜環(huán)境條件下容易大量增殖，導致赤潮暴發(fā)。根據對近30年長(cháng)江口及鄰近杭州灣海域赤潮暴發(fā)次數的統計，1989—2019年長(cháng)江口及鄰近海域赤潮發(fā)生次數多達144次，其中部分赤潮暴發(fā)面積超過(guò)3000 km2（圖4）。

圖4  近30年長(cháng)江口及鄰近海域赤潮發(fā)生次數

1.3.4   特有水生生物保護形勢嚴峻

長(cháng)江是中華鱘、江豚等眾多特有水生動(dòng)物的棲息地，這些特有水生動(dòng)物位于長(cháng)江水生生物食物鏈頂端，體型巨大，需要巨大的活動(dòng)空間。由于江湖阻隔、餌料減少、捕撈誤殺、航運、環(huán)境污染等影響，特有水生動(dòng)物面臨巨大的生存危機。中華鱘是一種大型溯河產(chǎn)卵的洄游性魚(yú)類(lèi)，其歷史產(chǎn)卵場(chǎng)主要分布于長(cháng)江上游和金沙江下游，1982年到葛洲壩下產(chǎn)卵的中華鱘繁殖群體尚有2176尾，2017—2019年已經(jīng)降至20尾左右，自然產(chǎn)卵活動(dòng)由年際間連續變成偶發(fā)。1984—1991年，長(cháng)江中下游江豚數量約2700頭，2017年長(cháng)江江豚種群數量約1012頭，其自然種群數量仍在下降，極度瀕危的狀況沒(méi)有改變，保護工作形勢依然十分嚴峻。

1.4   水環(huán)境風(fēng)險問(wèn)題突出，水污染事件頻發(fā)

長(cháng)江流域石化、化工、醫藥、采選礦等高風(fēng)險企業(yè)眾多，據統計，全國40%的造紙、43%的合成氨、80%的磷銨、72%的印染布、40%的燒堿產(chǎn)能聚集在長(cháng)江經(jīng)濟帶區域。根據長(cháng)江生態(tài)環(huán)境保護修復聯(lián)合研究結果，僅39個(gè)駐點(diǎn)城市的風(fēng)險企業(yè)數量就達11604個(gè)，其中化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)企業(yè)數量較大，分別為1266和1144個(gè)，占比分別達14.3%和12.9%，且主要集中分布于江蘇省、湖北省和四川省。受生產(chǎn)和運輸“親水”屬性的影響，這些高風(fēng)險企業(yè)往往在長(cháng)江干流和主要河湖沿岸分布，由于流域內人口密度大，自然保護區、飲用水水源地保護區等敏感區密布，因此往往存在各類(lèi)危、重污染以及高風(fēng)險源與敏感風(fēng)險受體交錯分布的現象，突發(fā)性環(huán)境風(fēng)險問(wèn)題突出。

2006—2019年長(cháng)江經(jīng)濟帶11?。ㄊ校├塾嫲l(fā)生突發(fā)性環(huán)境污染事件3583起，其中，較大以上的141起，占比3.9%，主要發(fā)生在云南、湖北、湖南；一般事件3442起，主要發(fā)生在上海、浙江和江蘇(圖5)。據統計，生產(chǎn)安全、企業(yè)排污、交通事故和自然災害是突發(fā)環(huán)境事件的主要原因。

圖5  2006—2019年長(cháng)江經(jīng)濟帶突發(fā)環(huán)境事件數量分布

02

長(cháng)江流域水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題成因分析

2.1   城鎮化進(jìn)程加快，人口集聚增加生態(tài)環(huán)境壓力

2008—2018年，長(cháng)江經(jīng)濟帶11?。ㄊ校┑钠骄擎偦视?7.1%提高到60.4%，形成了包括以長(cháng)三角城市群、長(cháng)江中游城市群和成渝城市群為代表的沿江城市群?？焖俪擎偦瘞?lái)人口的集聚以及土地利用格局的顯著(zhù)改變，截至2018年，長(cháng)江經(jīng)濟帶總人口已達5.99億，占全國的42.9%，人口密度約為全國平均人口密度的1.8倍；2018年長(cháng)江經(jīng)濟帶建設用地面積較2000年增加了74.3%，旱地和水田面積分別減少了1.7%和7.9%，資源環(huán)境限制性約束趨緊、國土空間結構性矛盾日益凸顯。

人類(lèi)活動(dòng)顯著(zhù)改變了流域內氮、磷等營(yíng)養元素的生物地球化學(xué)循環(huán)。一方面，城市生產(chǎn)、生活等活動(dòng)產(chǎn)生的大量污染物集中排放到水體，形成濱岸污染帶，造成水生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；另一方面，為滿(mǎn)足人口集聚帶來(lái)的巨大糧食需求，人口增長(cháng)和耕地面積減少雙重壓力促使農業(yè)生產(chǎn)走向集約化、規?；?，為維持糧食高產(chǎn)而大量施用化肥和農藥，引起日益嚴重的農業(yè)面源污染。已有研究表明，長(cháng)江流域人為氮、磷通量分別為11.8、1.8 t/(km2·a)，而成渝、長(cháng)江中游和長(cháng)三角城市群對人為氮、磷輸入的貢獻超過(guò)了60%，由此產(chǎn)生顯著(zhù)的伴生生態(tài)環(huán)境風(fēng)險問(wèn)題。

與此同時(shí)，城鎮化高速發(fā)展帶來(lái)的新污染物風(fēng)險也不可忽視，人口密度和城市化率是影響水體微塑料豐度空間異質(zhì)性的重要因素，長(cháng)江流域洞庭湖和下游地區是我國抗生素排放量高值區，2013年排入水體的抗生素分別高達3440和3000 t。

2.2   國土空間管控不到位

目前長(cháng)江經(jīng)濟帶各?。ㄊ校┮淹瓿缮鷳B(tài)環(huán)境分區管控方案、“三線(xiàn)一單”（生態(tài)保護紅線(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量底線(xiàn)、資源利用上線(xiàn)和生態(tài)環(huán)境準入清單）編制，為區域生態(tài)環(huán)境準入和環(huán)境管理提供重要依據。但生態(tài)空間保護政策法規體系建設相對滯后，尚未統籌協(xié)調銜接好國土空間規劃及其他部門(mén)的保護發(fā)展規劃，水陸不統一，生態(tài)環(huán)保責任追究機制、監督機制還難以真正落實(shí)到位。目前，長(cháng)江經(jīng)濟帶劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)面積54.42萬(wàn)km2，占長(cháng)江經(jīng)濟帶區域面積的25.47%。區域內有自然保護區1098個(gè)，數量不少，但面積偏小或呈碎片化分布。由于缺乏總體保護規劃和科學(xué)、系統、規范的自然保護地管理體系，各類(lèi)生態(tài)保護體系的管控與空間范圍存在重疊，保護體系不一致，導致生態(tài)空間依然存在“保護空缺”。更有一些自然保護地被人為割裂，成為“生態(tài)孤島”，破壞和影響了自然保護地整體生態(tài)功能和價(jià)值。特別是跨省域的丘陵山地、河湖水系以及各類(lèi)保護地在保護管理與開(kāi)發(fā)程度等方面不統一，生態(tài)空間保護修復在短期內難以形成整體“一盤(pán)棋”。

2.3   環(huán)境基礎設施仍然存在短板

長(cháng)江流域上中下游區域發(fā)展極不平衡，沿江?。ㄊ校┉h(huán)境基礎設施建設仍然存在短板。2019年上海人均GDP已經(jīng)超過(guò)15萬(wàn)元，江蘇、浙江兩省人均GDP也超過(guò)10萬(wàn)元，遠高于全國平均水平。而長(cháng)江沿岸的安徽、江西、湖南、四川、貴州、云南人均GDP均低于全國平均水平，貴州和云南兩省人均GDP不足5萬(wàn)元，僅為全國平均水平的65.50%~67.63%（圖6）。近年來(lái)，安徽、江西等經(jīng)濟不發(fā)達省份開(kāi)始加大環(huán)境基礎設施建設（圖7），但由于歷史欠賬多，環(huán)境基礎設施仍然存在較大差異。以城市污水的處理能力為例，2011—2020年上海單位面積建成區污水處理能力為0.66萬(wàn)~0.82萬(wàn)t/km2，若以人口統計，處于0.29萬(wàn)~0.36萬(wàn)t/萬(wàn)人，均遠高于全國平均水平，江蘇和浙江也達到較高水平，但沿江的江西、貴州、云南等經(jīng)濟不發(fā)達省份城市污水處理能力均低于全國平均水平（圖8）。

圖  6  2011—2019年長(cháng)江經(jīng)濟帶各?。ㄊ校┘叭珖司鵊DP

圖  7  2011—2019年長(cháng)江經(jīng)濟帶各?。ㄊ校┘叭珖鴨挝唤ǔ蓞^面積環(huán)境基礎設施投資

圖  8  2011—2020年長(cháng)江經(jīng)濟帶各?。ㄊ校┘叭珖鞘形鬯幚砟芰?/p>

2.4   生態(tài)環(huán)境治理協(xié)調性仍然較差

2018年3月17日，十三屆全國人大一次會(huì )議對原環(huán)境保護部的全部職責和水利部、原農業(yè)部等其他6部委涉及環(huán)境治污領(lǐng)域的職責進(jìn)行整合，組建生態(tài)環(huán)境部，初步統一了分散在各部委的污染防治和生態(tài)保護職責。然而，生態(tài)環(huán)境的系統性、整體性和關(guān)聯(lián)要素的多元性，決定了生態(tài)環(huán)境治理必然涉及多區域、多部門(mén)、多主體統籌協(xié)調。長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境保護修復是一項典型的系統工程，涉及的自然要素包括山、河流、湖泊、森林、濕地、礦產(chǎn)等，也包括農田、城市、鄉村等社會(huì )經(jīng)濟組成要素。目前，盡管不同地區在生態(tài)環(huán)境治理方面均付出一系列努力，但跨部門(mén)、跨區域聯(lián)動(dòng)協(xié)調仍然存在機制失靈或效率低下的問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境、水利、農業(yè)農村、交通、能源、安監、海事等多個(gè)部門(mén)均涉及長(cháng)江的管理，不同部門(mén)基于工作目標和職能定位的差異，出現“各管一段”、多頭治理的困境，沿江省市在水資源開(kāi)發(fā)利用、生態(tài)補償等方面矛盾突出。

此外，多元共治、公眾參與的生態(tài)環(huán)境治理體系尚未建立，傳統的政府“包打天下”的模式未有根本改變。生態(tài)環(huán)境是普惠的民生福祉，加強長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境保護修復固然是政府公共管理的重要內容，但也是全社會(huì )的責任。長(cháng)江流域發(fā)展不平衡、水生態(tài)系統退化問(wèn)題突出，歷史欠賬多，生態(tài)保護修復任務(wù)艱巨、涉及領(lǐng)域多，亟需動(dòng)員全社會(huì )力量共同參與。然而現有治理體系中，政府、企業(yè)、公眾職責定位尚未完全厘清，環(huán)境產(chǎn)權、生態(tài)環(huán)境價(jià)值、生態(tài)補償機制等制度建設尚不健全，科研供給與實(shí)際需求存在脫節，科技成果轉化路徑單一等問(wèn)題，也是制約長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境保護修復的短板問(wèn)題。

2.5   氣候變化帶來(lái)新挑戰

隨著(zhù)溫室氣體排放量的顯著(zhù)增加，氣候變暖。受其影響，長(cháng)江流域的氣溫明顯升高，20世紀90年代氣溫相比1961—1990年平均升高0.33 ℃，而2001—2005年的氣溫平均升高0.71 ℃。氣候模型模擬預計，未來(lái)50年，長(cháng)江流域地面氣溫將升高1.5~2.0 ℃，對長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境保護修復帶來(lái)新挑戰。

首先，氣溫升高會(huì )導致長(cháng)江源區冰川的退化以及凍土的消融，降低三江源的生態(tài)屏障作用。青藏高原獨有的熱力和動(dòng)力作用，對氣候變化極為敏感；氣溫的升高，伴隨著(zhù)降水和蒸散發(fā)強度的改變，高原湖泊和濕地的水源補給減少。這些變化對三江源區的氣象條件、水文循環(huán)和生態(tài)過(guò)程產(chǎn)生顯著(zhù)影響。源區氣候、生態(tài)環(huán)境和水資源狀況的變化不但影響西部的生態(tài)環(huán)境，也深刻影響整個(gè)流域的水資源安全、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展。其次，氣候變暖導致強降水事件和干旱事件呈現頻率提高和強度增加的趨勢，導致森林、草地和濕地等重要生態(tài)系統發(fā)生退化，進(jìn)而限制其水源涵養、防風(fēng)固沙、生物多樣性維系等生態(tài)功能。

03

長(cháng)江流域水生態(tài)環(huán)境保護對策

3.1   強化國土空間管控，落實(shí)“三線(xiàn)一單”

長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，歸根結底是資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、開(kāi)發(fā)不當和粗放利用導致生態(tài)系統功能下降的問(wèn)題。因此，要從根本上解決問(wèn)題，按照資源、環(huán)境承載力合理配置國土開(kāi)發(fā)空間格局，建設生態(tài)保護的空間支撐，形成節約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式。一是編制統一的流域尺度國土空間規劃，構建差別化自然生態(tài)空間用途管制規則，根據不同區域資源、環(huán)境承載力的差異制定相應的發(fā)展政策與生態(tài)環(huán)境管控措施，構建協(xié)調、可持續的國土空間開(kāi)發(fā)格局，以主體功能區為基礎，銜接國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃，統籌土地利用、城市建業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各類(lèi)空間規劃，推進(jìn)“多規合一”實(shí)現生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間合理布局；二是嚴格落實(shí)“三線(xiàn)一單”，確保重要生態(tài)功能區、生態(tài)敏感區、生態(tài)脆弱區、禁止開(kāi)發(fā)區等基本生態(tài)保護紅線(xiàn)，科學(xué)劃定城鎮開(kāi)發(fā)邊界，明確人口集聚、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區域開(kāi)發(fā)、岸線(xiàn)利用等方面管控要求，確保規模不超過(guò)資源環(huán)境承載能力；三是統籌考慮區域地形地貌、水文結構、植被覆蓋、氣象等因素，合理確定城市群、城市之間的生態(tài)安全距離，合理優(yōu)化城鎮生態(tài)功能布局，拓展森林、湖泊、濕地等綠色空間。

3.2   補齊基礎設施短板，深化污染防治

生態(tài)環(huán)境基礎設施為生產(chǎn)生活提供重要的基礎支撐和服務(wù)。補齊基礎設施短板，不僅是解決長(cháng)江流域水生態(tài)環(huán)境突出問(wèn)題的關(guān)鍵手段，也是夯實(shí)城市綠色發(fā)展的硬件基礎，推進(jìn)可持續發(fā)展的重要舉措。長(cháng)江經(jīng)濟帶由于人口集聚、經(jīng)濟發(fā)展速度快，許多城市的環(huán)境基礎設施建設標準和預留前瞻性不足，導致污水收集管網(wǎng)、污水處理設施、垃圾收集處理設施等環(huán)境基礎設施存在短板。為保障長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境安全，首先建議對長(cháng)江流域尤其是沿江?。ㄊ校┏擎偹廴局卫碓O施運行狀況進(jìn)行摸底排查，開(kāi)展污水管網(wǎng)系統收集和污水處理廠(chǎng)處理效果評估，建立水環(huán)境治理設施問(wèn)題清單；其次，根據環(huán)境基礎設施問(wèn)題清單，結合長(cháng)江流域水環(huán)境容量，系統謀劃，制定環(huán)境基礎設施升級改造計劃；第三，多渠道爭取資金，逐步補齊環(huán)境基礎設施短板。

3.3   推進(jìn)“三水”統籌，持續開(kāi)展生態(tài)修復

以長(cháng)江流域河湖為統領(lǐng)，以山水林田湖草沙冰為有機整體，統籌水資源、水環(huán)境、水生態(tài)（“三水”），干支流、左右岸、上中下游，持續推進(jìn)長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境保護修復，提升長(cháng)江流域生態(tài)系統穩定性，恢復生態(tài)系統功能。其中源頭區，以預防保護、自然恢復為主，通過(guò)退耕還林、退牧還草等措施，逐步恢復長(cháng)江流域源頭區的水源涵養、水土保持功能；上游地區，通過(guò)加強水庫生態(tài)調度，開(kāi)展水庫生境重建，減少筑壩攔河對河流生態(tài)系統的影響；中游地區，以保護恢復為主，通過(guò)加強洞庭湖、鄱陽(yáng)湖與漢江上中游地區水土流失治理與生態(tài)恢復，協(xié)調江湖聯(lián)通關(guān)系，保護水生生態(tài)系統，維護生物多樣性；下游地區，以污染防控和治理修復為主，通過(guò)推進(jìn)生活污水深度處理、加強岸線(xiàn)生態(tài)修復、恢復緩沖帶等措施，“污染控源、生態(tài)擴容”兩手發(fā)力，協(xié)同推長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境保護修復。

3.4   加強政策協(xié)同，推進(jìn)多元共治

政府、市場(chǎng)、社會(huì )多方協(xié)同推進(jìn)，是實(shí)現長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境好轉關(guān)鍵所在和必然路徑。首先，需要深入貫徹《長(cháng)江保護法》，建立長(cháng)江流域協(xié)調機制，統一指導、統籌協(xié)調長(cháng)江保護工作，制定跨地區、跨部門(mén)的統一規劃，建立科學(xué)合理的績(jì)效評估考核制度，將長(cháng)江生態(tài)環(huán)境保護修復納入地方政府考核，用機制統籌、約束、激勵全流域不同區域聯(lián)合開(kāi)展長(cháng)江生態(tài)環(huán)境保護修復。其次，正視長(cháng)江流域不同區域的現實(shí)差異，在“共同但有區別”的原則下，采用差異化區域環(huán)境治理目標管理，同時(shí)建立跨省的生態(tài)補償機制，循序漸進(jìn)地降低區域間環(huán)境協(xié)同治理差異。此外，需要建立政府主導、社會(huì )和公眾參與、市場(chǎng)運作的長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護修復治理體系，鼓勵社會(huì )資本參與長(cháng)江生態(tài)環(huán)境保護修復工作，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制，暢通社會(huì )多元資本參與和獲益渠道。

3.5   加強制度創(chuàng )新，提升科技支撐能力

科技創(chuàng )新是深入打好污染防治攻堅戰，實(shí)現長(cháng)江流域綠色發(fā)展的基本動(dòng)力。由于長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境保護修復是一項典型的多目標、多要素、跨區域、多介質(zhì)的系統性工作，遵循客觀(guān)規律，依靠科技創(chuàng )新，切實(shí)提高生態(tài)環(huán)境保護修復的系統性、整體性和科學(xué)性，解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，確保長(cháng)江生態(tài)環(huán)境保護修復取得實(shí)效。首先，需要完善“1+X”科研組織實(shí)施機制，繼續探索和實(shí)踐新型舉國體制，聚焦長(cháng)江流域重大突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，統籌協(xié)調科技創(chuàng )新資源，推進(jìn)聯(lián)合攻關(guān)，為長(cháng)江流域生態(tài)環(huán)境管理、污染防治、監督執法、保護修復等提供科學(xué)的支撐；其次，持續深化科技體制改革，推進(jìn)科研管理“放管服”，擴大科技人員自主權，營(yíng)造良好研究氛圍，激發(fā)創(chuàng )新活力；第三，建立生態(tài)環(huán)境數據開(kāi)放共享機制，通過(guò)整合科研院所、高校以及生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域實(shí)驗室、野外觀(guān)測臺站等科技資源，建立開(kāi)放、共享的科技資源共享服務(wù)大平臺，推動(dòng)協(xié)同創(chuàng )新。此外，需要圍繞長(cháng)江生態(tài)環(huán)境保護修復的迫切需求，進(jìn)一步完善科技幫扶機制，推動(dòng)科學(xué)普及，加快推動(dòng)科技成果轉化。